תחקיר: יהודים מופלים לרעה בהנחות מס הכנסה בגליל ובנגב

הטבות מס ליישובים מסוימים לפי מיקומם הן עניין ישן בישראל - הן התחילו כבר בשנות השישים. חלק מהציבור תופס את הנחות מס הכנסה כמתן הטבה לאוכלוסיות חלשות, בעוד שמטרתן הפוכה בדיוק - לעודד אוכלוסיה במעמד סוציו-אקונומי גבוה שמשתכרת טוב להגיע לפריפריה. 

לאורך השנים מספר היישובים המוטבים, מיקומם הגיאוגרפי וגודל ההטבות הניתנות בהם השתנו, אבל בעשור האחרון המצב נשאר די קבוע. כיום מעל ארבע מאות ושמונים יישובים מקבלים הטבות, בין 7% ל-20% זיכוי על מס הכנסה, עד לסכום הכנסה מסוים - גבוה או נמוך בהתאמה קרובה לאחוז ההטבה עצמו. אם נסתכל על היישובים שמקבלים הטבות במפה, נשים לב לדבר בולט - במקומות רבים כשיישוב אחד הוא בעל רמת הטבה גבוהה יותר מכל היישובים סביבו, ההבדל הוא שהישוב הזה ערבי והישובים המקיפים אותו הם יהודיים. 

לדוגמא, שעב במערב הגליל התחתון זוכה בהטבת מס של 12% על ההכנסה השנתית עד לסך 213,240 ש"ח. לעומתה היישובים היהודים סביב - גילון, צורית, שורשים ויעד - זכאים רק לזיכוי של 7% ורק על הכנסה עד 164,640 ש"ח. אותה הטבה מקבלים בצפון הנגב שובל, משמר הנגב וגבעות בר - אך ברהט הבדואית, שיושבת בין שלושתם, שיעור ההטבה מטפס ל-16% ותקרת ההכנסה המוטבת ל-226,560 ש"ח.

מאינטרסים לאומיים לקריטריונים של בג"ץ

משך עשרות שנים ההטבות נקבעו פרטנית, ברשימת שמות יישובים. אך בעקבות עתירות של 'האגודה לזכויות האזרח', עדאללה וראשי רשויות שלא קבלו הטבות, רובם ערבים, בג"צ החליט בשנת 2012 שהחוק הקיים מפלה ערבים ופסל אותו. בעקבות זאת המדינה חוקקה נוסח חדש לסעיף הרלוונטי בפקודת המס, והוא נכנס לתוקף בשנת 2016. כעת, במקום רשימת יישובים החוק כולל רק קריטריונים קשיחים. כדי להבין את מנגנון קביעת ההטבות, שכתוב באופן מסובך מאוד, נסביר במסגרת המצורפת בקצרה את השיטה. היא כוללת שלושה שלבים - תנאי סף, הטבה בסיסית לפי ניקוד כולל, ותוספות פרטניות:

תנאי סף - היישוב נמצא באשכול 8 ומטה בדירוג סוציו-אקונומי (עם פטור ליישובים סמוכי גבול), גרים בו פחות מ-85K תושבים, והוא מאושר חוקית.

חישוב בסיס - לפי דירוג סוציואקונומי (משקל של 35% לניקוד הכולל), סמיכות לגבול (בינארי; משקל 25%) ומדד פריפריאליות (משקל 40%). הניקוד הכולל מקובץ לשלושה טווחים, שנותנים 7%, 10% או 12% זיכוי.

תוספות פרטניות (2-6% וסכום נוסף לתקרת המס) - לישוב עירוני בנגב, ישוב צמוד לגבול הצפון, ישוב עירוני צמוד לגבול הצפון, ישוב עירוני סמוך לגבול הצפון (שני האחרונים מעשירון 6 ומטה במדד סוציואקונומי), ולישוב עירוני בעשירון 4 ומטה בשני המדדים - סוציואקונומי ופריפריאליות. ההטבה האחרונה היא במקום הטבה אחרת על עירוניות, ומשלם המס יכול לבחור לפי מה ישלם. אילת,  כמו יישובי עוטף עזה, מקבלים אחוז קבוע של הטבה במקום כל החישוב המסובך הזה.

בעקבות כניסת הקריטריונים האלו, שיעור הערבים שזכאים להטבה ושיעור ההטבות לערבים זינקו. נייר של מרכז המחקר והמידע של הכנסת מצא שבשנת 2022 מעל 43% מהתושבים ביישובים המוטבים גרו ביישובים ערביים (זאת מלבד הערבים הגרים ביישובים מעורבים כמו עכו ומעלות תרשיחא). המחברים לא קבעו אם זו הסיבה העיקרית לעובדה הבאה, אבל ציינו שהיא הסבר אפשרי לה: מס ההכנסה שמשלמים תושבי יישובים ערביים מגיע ל-4.4% ממס ההכנסה המשולם בישראל, למרות שהם מהווים 14.8% מהאוכלוסיה.

קריטריונים עקומים 

כאמור אחד המדדים הוא עד כמה מדובר בישוב פריפריאלי. כיצד מודדים את זה? שליש ממשקל המדד הוא חישוב המרחק מגוש דן. שני השלישים הנוספים ממשקל המדד מחושבים על פי מספרי האוכלוסין של יישובים אחרים בארץ, והמרחק מהם לאורך הכבישים. באופן פשוט, הפריפריאליות גדלה לפי המרחק לכל יישוב, וקטנה ככל שגרים בו אנשים רבים יותר (במודל דומה לנוסחת כוח הכבידה). באופן הזה, מגורים ביישוב קטן ליד יישוב גדול עושים את הישוב הקטן לפחות פריפריאלי במדד. זאת מתוך הנחה שהתושבים בו יכולים גם לעבוד בעיר הסמוכה להם וגם ליהנות משירותיה. 

נשמע הגיוני, עד שנזכרים שאם גרים לדוגמה בישוב היהודי הקטן אשחר, זה לא באמת אומר שנהנים מהקרבה לעיר סכנין הסמוכה, בעבודה או בשימוש בשירותי העיר. כך יוצא שהישובים היהודים בכל איזור סכנין יורדים במדד הפריפריאליות - דווקא בגלל שהם סמוכים לעיר ערבית, שבמקרה הזה אפילו נחשבת לעוינת. מבחינה זו, במיוחד בתקופות שהאלימות הערבית גוברת, המיקום בסמיכות ליישוב ערבי גדול הופך את הישובים היהודים לפריפריאליים יותר. מבחינת המדד, התוצאה היא הפוכה. 

כדאי להיזכר - למה בכלל יש הטבות מס?

אבל לכתחילה, הטבות המס כמובן נועדו להשיג מטרה מסוימת. הטבות מס עוזרות רק למי שבכלל מגיע לרמת ההכנסה שחייבת במס - כלומר עשירים יחסית. כפי שאפשר לראות גם מהתייחסויות רבות של המחוקק לאורך השנים, היעד היה למשוך הגירה פנימית של תושבים חזקים כלכלית וחברתית ליישובים האלו.

לאורך רוב השנים לא היה צורך לומר שההתיישבות המתפתחת, שרצוי למשוך אליה תושבים חזקים, היא היהודית. וגם כשהדיבור הגלוי על הצורך ביהוד הגליל וצפון הנגב כבר התחיל להיחשב למשהו לא מנומס, קביעת רשימת היישובים בפועל כוונה למטרה הזו. מאז פסיקת בג"צ, בשם מניעת האפליה, מדיניות הטבות המס כבר בכלל לא קשורה למטרה של משיכת אוכלוסיה חזקה.

מחקרים של בנק ישראל הראו למעשה שאפילו ביחס ליישובים יהודיים המדיניות מפוקפקת. שיפור מאזן ההגירה אמנם הושג, אך בכמויות זעומות - שלכאורה לא מצדיקות את העלות הגבוהה למדינה.

אבל ביחס ליישובים ערביים מתברר שהמדיניות אבסורדית לגמרי. אפילו אם למדינה אסור להפלות והיא צריכה לעודד הגירה חזקה ליישובים הערביים - מאין ההגירה הזו תגיע? הרי אין באמת אוכלוסייה ערבית במרכז הארץ, בעלת מעמד כלכלי מתאים, שהמדינה כביכול רוצה להביא לפריפריה.

גם האוכלוסיה הערבית בירושלים מהווה סוג של פריפריה בעצמה. תושבים יהודיים שיכנסו ליישובים ערביים עשויים להיות פתרון נהדר - אם רק ישארו בחיים מספיק זמן כדי להנות מהטבות המס…

הנתונים מוכיחים - הטבות מס לערבים לא משרתות את המטרה

מחקר אחד של בנק ישראל שנערך על השנים 2003-2008 הראה ש-10.2% מהמוטבים הפוטנציאליים של הטבות המס היו אז ערבים (המדובר, כזכור, בתקופה שלפני שינוי החוק וקביעת קריטריונים אחידים). אבל חלקם של הערבים בין המהגרים העובדים וחייבים במס היה רק 6.2% בשנים האלו. גם בין המהגרים האלו היו רבים מאוד שהגיעו ממקומות שבעצמם הם פריפריאליים יחסית, הגם שלא קיבלו הטבות. ערבים שבאמת הגיעו ממחוזות ת"א, המרכז וחיפה היו רק 0.7% מכלל המהגרים ממחוזות אלו.

הנתון היחיד שבו חלקם של הערבים היה זהה לשיעורם באוכלוסית היישובים המוטבים היה אחוז ה'תושבים הרשומים'. כך כינה המחקר את מי שרק היו רשומים ביישוב אבל ככל הנראה בכלל לא גרו בו. השוואה של אחוז ה'רשומים' ביישובים מוטבים וביישובים לא מוטבים הראתה שכ-40% מהרשומים כנראה העבירו את הכתובת פיקטיבית, רק לצורך ההטבות. לא לזה כיוון המחוקק.

מחקר נוסף, שהוצג בכנס של בנק ישראל אבל עוד לא פורסם, כבר מתייחס לכניסת ההטבות ביישובים רבים חדשים בעקבות הקריטריונים הקשיחים מ-2016. לפי הניתוח שם, ביישובים ערביים לא נמצאה בכלל השפעה מובהקת על ההגירה, גם זו שלא באה מהמחוזות המטרופוליניים.

הטבות המס ליישובים נחשבות כבר שנים לטעות מבחינה כלכלית, כי הן פשוט לא מצדיקות את מטרתן. יתכן שבעתיד הן יבוטלו משיקולים תועלתניים גרידא. אבל מן השאלה העקרונית נראה שאנחנו עדיין ממשיכים להתחמק: מהו היחס האידיאלי בין העקרון הלאומי של מדינה יהודית ובין החלטות וחוקים שמשפיעים על פרטים. כדי להגיע למשנה סדורה בנושא צריך להתקיים שיח פתוח בנושא. כיום, המקרה היחיד שבו מותר להזכיר בשיח החקיקה והמשפט את המילים 'יהודי' או 'ערבי' הוא כשמאשימים את היהודים באפליית הערבים לרעה.